Le Système National de Conseils de Développement au Guatemala (Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo - SISCODE)

Le Système National de Conseils de Développement au Guatemala (Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo - SISCODE)

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Problems and Purpose

Après près d’un demi-siècle de guerre civile, c’est finalement en 1996 que des accords de paix sont signés au Guatemala, entre le gouvernement de l’époque et les guérillas. Appuyées par la communauté internationale, les négociations entre les deux belligérants se sont conclues avec la signature des accords, un document visant la fin des conflits mais aussi ouvrant la voie à la démocratisation du pays. Grandement influencés par le néolibéralisme, les Accords de Paix ont mené à une série de processus et mécanismes visant la bonne gouvernance et l’efficacité gouvernementale. La décentralisation du pouvoir et les communautés devenant des entités plus importantes dans l’arène politique, en est un exemple. On assiste à la création d’un système national de conseils décentralisés et multipaliers, le Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo (SISCODE).

En 1996, après plusieurs années de négociations, des accords de paix mettant fin au conflit ont été signés entre les guérillas et le gouvernement guatémaltèque de l’époque. La pression internationale et le manque de financement ont favorisé la signature des accords. Malheureusement, les plus grandes victimes du conflit, les Autochtones, n’ont pas été signataires de ces accords et n’ont pas participé aux négociations, où seuls les guérilleros et le gouvernement étaient à la table. Les revendications autochtones des communautés ne sont alors pas prises en considération lors des négociations. Ces derniers sont encore une fois laissés de côté et le rapport de domination n’est que renforcé. Plusieurs communautés ne considèreront pas les Accords de Paix comme une fin aux tensions avec l’État. Le conflit n’était plutôt qu’une représentation des nombreuses violences structurelles dont sont victimes les communautés autochtones. La violence ne s’exprime pas que par les conflits, mais aussi par l’exclusion des communautés autochtones sur le plan politique, économique et social. La structure étatique produit elle-même des politiques publique qui alimentent la discrimination au niveau de la société. Au final, la réconciliation ne peut avoir lieu tant et aussi longtemps qu’il n’y a pas une intégration complète des communautés autochtones à la vie politique, économique et sociale.

Background History and Context

Au Guatemala, les communautés sont produites et définies en relation avec l’État. Pour comprendre la relation État-société et la participation politique des communautés autochtones il faut bien saisir les dimensions de l’exclusion des populations autochtones. L’exclusion des communautés Maya de la scène politique et économique n’est pas récente. Alors que l’on peut remonter à la colonisation pour en être témoin, la deuxième moitié du 20e siècle reste une période importante pour comprendre les relations État-société au Guatemala. En 1954, suite à un coup d’État qui a renversé le gouvernement populiste de gauche au pouvoir, un groupe armé se forme composé de guérillas. Face à l’augmentation des conflits entre l’armée nationale et les guérillas, une politique de sécurité nationale a été élaborée dans les années 1960, engageant les forces armées nationales dans une série d’actions de contre-insurgence. Ce sera le début d’une guerre civile qui ne se terminera qu’en 1996.

En 1996, après plusieurs années de négociations, des accords de paix mettant fin au conflit ont été signés entre les guérillas et le gouvernement guatémaltèque de l’époque. La pression internationale et le manque de financement ont favorisé la signature des accords. Malheureusement, les plus grandes victimes du conflit, les Autochtones, n’ont pas été signataires de ces accords et n’ont pas participé aux négociations, où seuls les guérilleros et le gouvernement étaient à la table. Les Autochtones étaient en effet accusées d’être affiliées aux différents mouvements guérilléros et nombreuses politiques ont été élaborées pour dissuader ces communautés de supporter les guérillas. Par exemple, l’armée nationale brulait les terres agricoles sous l’ordre des politiques de terres brûlées. Cette tactique permettait d’intimider les communautés autochtones en s’attaquant à l’une de leurs principales sources de revenus. La deuxième partie du 20e siècle a aussi été très violente. En plus des politiques visant à intimider la population, l’armée guatémaltèque a commis plusieurs massacres de civiles sous la politique de sécurité nationale. La guerre civile a fait près de 200 000 victime, où 83.3% de ces dernières étaient d’origine maya. La majorité de ces crimes ont été perpétrés par l’armée nationale guatémaltèque sous la politique de sécurité nationale. Cette période établit un rapport de domination entre l’État et les communautés autochtones. Pour se protéger, de nombreuses communautés se sont exclues de toute participation au conflit, et de manière plus large, de la vie politique.

Les revendications autochtones des communautés ne sont alors pas prises en considération lors des négociations. Ces derniers sont encore une fois laissés de côté et le rapport de domination n’est que renforcé. Plusieurs communautés ne considèreront pas les Accords de Paix comme une fin aux tensions avec l’État. Le conflit n’était plutôt qu’une représentation des nombreuses violences structurelles dont sont victimes les communautés autochtones. La violence ne s’exprime pas que par les conflits, mais aussi par l’exclusion des communautés autochtones sur le plan politique, économique et social. La structure étatique produit elle-même des politiques publique qui alimentent la discrimination au niveau de la société. Au final, la réconciliation ne peut avoir lieu tant et aussi longtemps qu’il n’y a pas une intégration complète des communautés autochtones à la vie politique, économique et sociale et les Accords de Paix le stipulaient: la transition de la guerre à la paix ne passerait que par une transition d’un pouvoir non contrôlé à une gouvernance représentative - le Sistema Nacional de Consejos de Desarollo. 

Organizing, Supporting, and Funding Entities

Afin de promouvoir une justice distributive, le Sistema Nacional de Consejos de Desarollo (SISCODE) a été renforcé. Ces conseils existent à différents palliers : national avec les Consejos Nacionales de Desarrollo Urbano y Rural, régional avec les Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural, départemental avec les Consejos Departamentales de Desarrollo, municipal avec les Conseos Municipales de Desarollo et finalement communautaire avec les Consejos Comunitarios de Desarrollo.

Participant Recruitment and Selection

Les communautés désirant organiser un conseil de développement au niveau communautaire doivent répondre à certains critères : la communauté doit avoir des caractéristiques de permanence dans un espace territorial déterminé avec une population d’au minimum 250 habitants de 18 ans et plus. Le conseil est constitué d’une assemblée de résidents ainsi que d’un comité exécutif.

Methods and Tools Used

Pour comprendre le changement dans les relations État-Société à travers le SISCODE, il faut tout d’abord bien saisir la nature du système. La structure nationale de participation a été mise sur pied par l’État. Alors qu’il y avait certainement une demande de participation à la prise de décision, il n’en reste tout de moins que c’est l’État qui a élaboré les conseils. Il faut aussi mentionner que le SISCODE n’est pas une idée qui provient des Accords de Paix, quoi que ces derniers aient encouragé de telles formes de participation. En effet, les conseils de développement sont à la base une tactique de contrôle des communautés lors de la guerre civile. La décentralisation des espaces de participation permettait de contenir les mouvements populaires au niveau local et ainsi d’éviter l’escalade de la mobilisation populaire à plus grande échelle. Le SISCODE découle du même système. Seul le palier communautaire a été ajouté au système après les Accords de Paix. Les processus et les mécanismes sont donc restés sensiblement les mêmes. Les relations État-Société ne changent pas, et le SISCODE est un ensemble d’espaces invités, où l’État invite les citoyens à participer dans des espaces régularisés. Le SISCODE permet la participation mais à travers des espaces délimitées, où ils « minimisent leur portée expressive pour être aussi instrumentaux que possible ». Dans un contexte de multiculturalisme néolibéral, ces espaces sont régis par l’État, qui est lui-même dominé par les élites traditionnelles guatémaltèques. Les espaces de participations sont fragmentés sur des bases « ethniques, corporatif ou sectoriel ».

Deliberation, Decisions, and Public Interaction

L’objectif des conseils de développement est d’organiser et coordonner l’administration publique sur des questions de développement mais aussi de programmes et de politiques publiques à travers la participation des citoyens. Le palier communautaire est directement un résultat des Accords de Paix, désirant favoriser la participation des communautés maya mais aussi xinca et garifuna. Ces communautés habitent dans les régions plus éloignées et donc loin des instances de prise de décision. Les Accords de Paix reconnaissent que la participation des communautés autochtones aux prises de décisions est nécessaire pour assurer leur développement de manière inclusive. 

Le système national de conseils de développement, le SISCODE, est une chaîne. En effet, les projets sont élaborés et rédigés au niveau local, dans les consejos comunitarios. Les dossiers montent alors aux différents paliers, du municipal au national. Chaque fois qu’un dossier est approuvé, il est envoyé au palier supérieur. Les Consejos Nacionales de Desarrollo Urbano y Rural sont le dernier palier et sont ceux qui allouent les crédits aux conseils régionaux et locaux. Le gouvernement central reste toutefois l’organe qui finance le SISCODE. Ainsi, lorsque les projets sont approuvés par tous les conseils de développement du système national, les fonds sont versés aux régions, par l’entremise du SISCODE, où ils iront aux conseils municipaux et communautaires pour leurs projets. Chaque palier s’assure de redistribuer les fonds au palier inférieur. Les projets proviennent donc des citoyens à différents paliers et les fonds proviennent du gouvernement central. De telles structures de participation citoyenne sont alors appuyées par la communauté internationale et l’Organisation des Nations Unies. Effectivement, les conseils sont vus comme des outils à la bonne gouvernance en plus d’assurer une justice redistributrice. Le SISCODE se base effectivement sur des principes d’égalités et de dignité entre tous les acteurs de la société civile, peu importe leurs statuts. Le décret numéro 11-2002 du congrès de la République du Guatemala de la Ley de los consejos de desarrollo urbano y rural est le texte de loi qui régit le SISCODE. Dans ce dernier, les communautés autochtones sont présentées comme les plus grands bénéficiaires des conseils. Alors qu’ils furent exclus de la table de négociations, de nombreuses politiques auront comme objectifs d’inclure les différentes communautés autochtones et marginalisées dans la vie politique, économique et sociale guatémaltèque à travers des processus participatifs. Les conseils de développement deviendront le principal médium de participation des communautés autochtones.

Influence, Outcomes, and Effects

En dépit du fait que la structure nationale de participation a été mise sur pied par l’État, les communautés autochtones vont tout de même réussir à se réapproprier les conseils de développement, principalement au niveau communautaire et modifier la relation qu’ils entretiennent avec l’État. La décentralisation a eu comme avantage de renforcer le pouvoir des instances municipales mais a aussi permis la création de conseils au niveau communautaire. La création de ce palier était l’une des demandes des Accords de Paix. Quoique plusieurs paliers interviennent et peuvent venir bloquer un projet au niveau communautaire, ce dernier a tout de même gagné une légitimité lors de la présentation de projets.

De plus, les communautés autochtones reconnaissance le potentiel du système pour contourner les élites. En effet, plusieurs vont utiliser l’application de la loi pour se faire entendre et demander ce qui est leur est promis. Le SISCODE devient alors « un véhicule légal de revendications autochtones ». Les leaders autochtones réussissent à s’accaparer le langage légal entourant le décret sur le système national de conseils de développement pour s’accaparer les espaces de participation. Comme il a été présenté, le système national de conseils de développement est construit de telle sorte à ce que les projets proviennent des communautés. Par contre, lorsque les communautés ne sont pas organisées autour de conseils, les demandes proviennent des maires, souvent issus des élites traditionnelles. En formant des conseils citoyens, les communautés s’assurent de pouvoir présenter des projets aux paliers supérieurs, ce qui permet de contourner les élites. Malgré qu’ils existent des limites à ce processus, les élites traditionnelles interférant avec la mise sur pied de conseils, il reste tout de même que les communautés autochtones utilisent les réformes pour participer. Plusieurs communautés utilisent les conseils communautaires de développement pour présenter leurs projets mais aussi pour bloquer des projets nationaux de développement tel que la vente de terres pour des projets de chantiers miniers par exemple. Le SISCODE étant ancré dans le système de lois guatémaltèques, il devient un outil politique.

Même avec les limites imposées par les élites traditionnelles, l’éducation à la participation politique se fait à travers la formation des conseils. Une culture de participation se développe autour du SISCODE. En effet, la création de conseils de développement devient un apprentissage de la participation. De nombreux leaders locaux autochtones émergent de ces processus d’apprentissage. Ils deviennent des porte-parole pour leur communauté sur des questions politiques et économiques. Martin Hébert, un anthropologue qui a étudié la réappropriation des consejos comunitarios de desarrollo au Guatemala, affirme qu’alors que plusieurs projets n’aboutissent pas à cause des limites imposées par les élites traditionnelles, « les politiques de l’État, et surtout le système de participation démocratique que le gouvernement fédéral tente de mettre en place, deviennent des ressources pour la lutte autochtone ».

De plus, les communautés autochtones vont se réapproprier le langage de la citoyenneté, qui les avait autrefois exclues de plusieurs espaces de participation, pour s’assurer une place dans la sphère politique. 

Au final, le SISCODE et principalement les conseils de développement au niveau communautaire ont modifié les relations État-Société entre les différents paliers du gouvernement et les communautés autochtones. En participant à travers les conseils de développement, les communautés autochtones guatémaltèques s’engagent dans des débats et des conflits avec l’État mais à travers des mécanismes préétablis par ce dernier. À travers cet engagement dans des batailles hégémoniques quotidiennes, les relations évoluent et influencent les politiques. Les conseils permettent de créer un espace d’interaction entre l’État et la société.

Analysis and Lessons Learned

Plusieurs limites découlent des barrières préexistantes à la réappropriation autochtone du SISCODE. Les élites traditionnelles municipales contrôlent encore les transferts de paiements. Les municipalités sont les derniers acteurs à transférer des fonds à un palier inférieur. De ce fait, certaines communautés ne reçoivent toujours pas le financement promis par le système de conseils de développement puisque les municipalités les conservent. Une compétition entre les différents paliers vient aussi compromettre la participation des communautés autochtones (Hébert 2011). En effet, les conseils communautaires et municipaux ont des enjeux similaires et partagent une même population, la municipalité comprenant quelques communautés. De par leur pouvoir préétabli et leur connaissance des règles du jeu, en plus d’une population plus nombreuse, les conseils municipaux sont parfois favorisés contrairement aux conseils communautaires.

De plus, de nombreuses dynamiques internes au sein des communautés viennent ralentir la prise de décision. Les communautés autochtones ne sont pas homogènes entre elles et des luttes de pouvoir se produisent au sein même des communautés. Les enjeux sont différents entre les différents citoyens au sein même d’une communauté selon leur genre, leurs revenus, leurs études, etc. Des luttes de pouvoir internes peuvent donc venir affecter le processus décisionnel qui se base sur le consensus. De plus, les leaders autochtones qui émergent des conseils communautaires sont souvent abordés par les partis politiques et les élites politiques. Comme le présente Martin Hébert (2011), «dans de tels cas, même les COCODES ayant une véritable base représentative peuvent devenir des structures à double tranchant dans la mesure où leur légitimité communautaire peut être détournée par quelques leaders autochtones pour des fins d’avancement personnel ».  

Finalement, une asymétrie de pouvoir existe aussi entre le SISCODE et les instances institutionnelles de prise de décision. Par exemple, les acteurs étatiques institutionnels, tels que les gouvernements municipaux, ont souvent un diplôme universitaire alors que 90% des représentants communautaires n’ont qu’un niveau primaire (Flores et Gómez-Sánchez 2010). Malheureusement, cela vient impacter les conseils citoyens lorsqu’il est question d’aller chercher des ressources extérieures au SISCODE, puisque ces derniers n’ont pas nécessairement les outils nécessaires pour comprendre la structure bureaucratique nationale. De plus, les coûts d’opportunité pour assister aux réunions sont beaucoup plus grands pour les représentants des conseils que pour les représentants institutionnels. Les réunions officielles des instances institutionnelles formelles ont souvent lieu dans les édifices des représentants alors que les réunions des conseils de développement sont souvent plus éloignées des habitations. En effet, les communautés autochtones sont souvent en milieux ruraux où la population est plus dispersée. Le coût de transport et le temps de transport peuvent venir bloquer la participation politique (Flores et Gómez-Sánchez 2010). Cette asymétrie de pouvoir vient influencer la confiance des citoyens envers le SISCODE et plus particulièrement les conseils au niveau communautaire.

Malgré les limites, le SISCODE et les consejos comunitarios offrent un espace participatif qui n’était autrefois pas disponible aux communautés autochtones. Toutefois, à partir des limites, il est possible d’en tirer des leçons qui pourront améliorer la participation politique future des communautés autochtones. L’une des leçons apprises est que le SISCODE est souvent en compétition avec les gouvernements locaux et régionaux en plus des différents paliers du système national. Malheureusement, le palier communautaire, où les communautés autochtones participent le plus, est souvent celui qui est désavantagé par cet enjeu. Il serait donc nécessaire de renforcer la capacité des conseils communautaires pour assurer une pleine confiance des citoyens. De plus, le coût de participation est beaucoup plus élevé pour les communautés autochtones rurales. Le SISCODE et les conseils communautaires de développement ont pour objectif de favoriser la participation politique autochtone suite à leur exclusion et leur persécution. De ce fait, il est primordial de trouver une solution pour diminuer le coût de participation des communautés aux conseils de développement. 

 

See Also

Community Committees

Neighbourhood Management

References

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External Links

Audet, François. 2003. "Le Guatemala : cette paix qui n’en est pas une," (Chroniques des Amériques): http://www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/Chro_0307_Guatemala.pdf

Sistema de Consejos de Desarrollo: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice

Notes

Auteur original: Camille Nadeau, Université de Montréal

Lead image: Asociacion Nacional de Municipalidades de la Republica de Guatemala https://goo.gl/qJ5RDr

Secondary image: Asociacion Nacional de Municipalidades de la Republica de Guatemala https://goo.gl/qgWbFn

Case Data

Overview

Specific Topic(s): 
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Location

Geolocation: 
Guatemala
GT
Geographical Scope: 

Purpose

Other: Intended Purpose(s): 
Government Decentralization

History

Start Date: 
Sunday, December 31, 1995
End Date: 
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Ongoing: 
Yes
Number of Meeting Days: 
[no data entered]

Participants

Targeted Participants (Demographics): 
Other: Demographics: 
Indigenous Peoples

Process

Facilitation?: 
[no data entered]
If yes, were they ...: 
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Facetoface, Online or Both: 
Face-to-Face
Decision Method(s)?: 
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If voting...: 
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Method of Communication with Audience: 
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